1 La « diplomatie féministe » est une expression propre à la France. Elle l’emploie quand les autres États parlent de « politique extérieure féministe » (Feminist Foreign Policy – FFP) pour désigner l’intégration de la défense et de la promotion des droits des femmes, voire de la perspective du genre, à l’élaboration des politiques étrangères. La France a proclamé l’adoption de ce nouveau paradigme dans une tribune conjointe de Jean-Yves Le Drian et Marlène Schiappa dans le journal Libération, le 8 mars 2019, date de la Journée internationale des droits des femmes. Elle a fait adopter la Déclaration sur l’égalité entre les femmes et les hommes et l’autonomisation des femmes par les ministres du G7 chargés de l’égalité entre les femmes et les hommes, puis lancé le Partenariat de Biarritz sur l’égalité, lors de sa présidence du sommet du G7 (24-26 août 2019). Elle a enfin coorganisé avec le Mexique et l’ONU (Organisation des Nations Unies) Femmes, le Forum Génération Égalité (30 juin-2 juillet 2021). Elle faisait ainsi partie des dix États qui, jusqu’en octobre 2022, affirmaient officiellement obéir aux principes qui sous-tendent un type nouveau de politique extérieure fondée sur la promotion de l’égalité des sexes et la mise en œuvre des moyens pour la faire aboutir et respecter : la Suède (2014), le Canada (2017), le Luxembourg (2018), la France (2019), le Mexique (2020), l’Espagne et la Libye (2021), l’Allemagne, le Chili et les Pays-Bas (2022). Bien que n’en ayant pas fait une politique officielle, un certain nombre d’États comme l’Autriche adoptent des mesures favorables à la parité et à la promotion des femmes au sein de leur ministère des Affaires étrangères, notamment par des tentatives pour augmenter la proportion de femmes aux postes de direction [1]. L’engagement du Mexique au sein du Forum Génération Égalité a favorisé la présence à ses côtés de l’Argentine, du Chili, du Costa Rica et de l’Uruguay. Au Royaume-Uni, l’International Development (Gender Equality) Act 2014 a promu l’égalité des sexes lors de la fourniture d’une aide au développement et d’une aide humanitaire. Une nation « dévolue » comme l’Écosse en a même fait un argument fort pour affirmer une protodiplomatie. La First Minister Nicola Sturgeon a revendiqué ainsi, en 2017, à la fois la composition d’un cabinet équilibré entre les sexes (gender-balanced cabinet) et un engagement dans des politiques au large spectre (de la justice climatique à la résolution des conflits) pour affirmer les droits des femmes [2].

2 Comment, dès lors, expliquer la diffusion récente et croissante de ce paradigme nouveau des politiques étrangères et internationales ? Quelle place les sociétés civiles et les organisations internationales ont-elles tenue dans cette diffusion ? Au demeurant, la « diplomatie féministe » est un concept subversif et contesté, à la mise en œuvre très différenciée par les rares États qui s’en réclament. Elle peut intégrer l’adoption de mesures législatives nationales favorables aux droits des femmes, promouvoir l’égalité en recourant aux outils de la diplomatie d’influence (culture, éducation, sport) et de la diplomatie économique (accords commerciaux, aide au développement, environnement) ou revendiquer un changement de paradigme plus radical comme l’a illustré le débat entre Friedrich Merz, président du groupe CDU/CSU, et Annalena Baerbock. Première femme allemande devenue ministre des Affaires étrangères, cette dernière a exprimé sa fierté d’appartenir au « premier gouvernement allemand à mener une politique étrangère féministe » [3]. Dans un élan saisissant lors d’un discours au Bundestag en mars 2022, elle a répliqué à F. Merz, qui expliquait qu’il était hors de question que le fonds spécial pour l’armée allemande alimentât une politique étrangère féministe, qu’« une politique de sécurité du xxi^e siècle d[eva]it également inclure une vision féministe » [4]. « Ce n’est pas du bla-bla ! Ce n’est pas du bla-bla ! », s’est-elle exclamée. « C’est à la hauteur de notre époque ». Quelques mois plus tard, l’abandon du principe d’une politique étrangère féministe par l’État-même qui l’avait adopté le premier, la Suède, confirme les tensions attachées à sa mise en œuvre. Avant de découvrir les enjeux sous-jacents de cette revendication, quelques remarques préliminaires s’imposent.

3 L’essor de la diplomatie féministe s’est inscrit dans une temporalité spécifique qui est celle de la décennie 2010. Elle a été marquée par des crises (attentats terroristes, « Printemps arabe », crise de l’euro, crise migratoire), mais aussi par de grands combats transnationaux soutenus par les réseaux sociaux, combats dont certains (légalisation du mariage homosexuel, mouvement #MeToo, etc.) ont remis en cause les fondements de l’ordre social traditionnel. La diplomatie féministe semble aussi correspondre à ce que nous nommerons une forme de sociétalisation des politiques étrangères et internationales, et à la politisation plus générale de l’intime. Certaines sont, en effet, dorénavant marquées par la prise en charge de dossiers qui ont trait à l’articulation de la sphère publique et de la sphère non plus privée, mais intime, telle la reconnaissance des droits sexuels et reproductifs comme des droits humains fondamentaux. Troisièmement, l’affirmation d’une diplomatie féministe officielle s’est épanouie, dans cette première décennie, dans un espace limité à de riches États occidentaux (Suède, Canada, Luxembourg, France, Espagne, Allemagne, Pays-Bas).

4 Elle esquisse néanmoins une forme de mondialisation depuis 2020 avec les déclarations mexicaine, libyenne et chilienne. En effet, en juillet 2021, Najla Mangoush, première femme libyenne à occuper le poste de ministre des Affaires étrangères, a annoncé l’engagement de son pays en faveur d’une politique étrangère féministe ; la Libye devient ainsi le premier État africain à le faire [5]. En mars 2022, la ministre des Affaires étrangères chilienne, Antonia Urrejola, a souhaité en faire « une marque et un élément d’avantgarde » de sa diplomatie. En outre, on observe dans les États africains, latino-américains ou asiatiques, des évolutions notables depuis vingt ans pour nommer des femmes à la tête des ministères des Affaires étrangères, pour promouvoir plus généralement leur participation à des dispositifs décisionnels, pour se saisir des enceintes régionales multilatérales afin de faire signer des textes qui incluent la reconnaissance des droits de la femme et l’égalité des genres comme le Protocole de Maputo du 11 juillet 2003, l’adoption de l’Agenda 2063 les 30-31 janvier 2015 par l’Union africaine, ou le préambule de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA), entrée en vigueur en 2021. Dernière remarque – est-ce un paradoxe ? –, la décennie de la diplomatie féministe a aussi été celle du retour au premier plan des hommes forts au discours viriliste (Recep Tayyip Erdogan, Jair Bolsonaro, Xi Jinping, Donald Trump, Vladimir Poutine, Viktor Orban) et des politiques de puissance.

5 Éclairer de manière historique une politique publique récente est un défi. La « diplomatie féministe » recouvre en réalité deux domaines d’action : la représentation des États et la défense des droits des femmes. Sa promotion par les ministères des Affaires étrangères, qu’elle s’intègre ou pas dans le cadre d’une politique officielle, implique, au moins sur le papier, une mise en cohérence de leur politique interne en matière de recrutement et de promotion afin d’avoir la légitimité nécessaire auprès de leurs partenaires internationaux et la crédibilité requise vis-à-vis des opinions publiques. En d’autres termes, la féminisation de la carrière diplomatique a conditionné la formulation du nouveau slogan diffusé par la ministre suédoise des Affaires étrangères, Margot Wallström, à partir de 2014. Cette dernière, membre du parti social-démocrate suédois, avait déjà, à cette date, un parcours professionnel diversifié, entre public et privé, marqué par sa viceprésidence de la Commission européenne, avec le portefeuille des relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication (2004-2010). En outre, représentante spéciale de l’ONU de 2010 à 2012, elle avait été chargée de la lutte contre les violences sexuelles dans les conflits armés, thématique placée au cœur de la diplomatie féministe. Dans un discours fondateur prononcé en 2014 devant l’association Kvinna till Kvinna (femme à femme), Margot Wallström en présentait les trois piliers : « la représentation, les ressources, et le respect ». Ils constitueront les trois axes de cet article. Il ne s’agit pas de se livrer à l’exégèse de la pensée de la ministre, mais de mettre en perspective historique les enjeux attachés à ces concepts et de souligner les difficultés qu’ils nous posent.

6 D’objets du droit international, les femmes en deviennent des sujets au cours du xx^e siècle, au sens juridique du terme, dans la mesure où, devenues des fonctionnaires étatiques ou internationales, elles pèsent non seulement sur la mise à l’agenda, mais contribuent à la négociation et à l’adoption de mesures visant à faire évoluer les normes internationales. Leur accès à des fonctions de représentation de leur État à l’étranger a été un processus lent, discontinu et différencié selon les pays. Portée depuis un siècle et demi par la société civile, la reconnaissance d’un droit spécifique des femmes a suscité un débat vif et contradictoire dans les organisations internationales, par ailleurs promotrices de la féminisation de la fonction publique internationale. Dès lors, un mouvement dialectique, qui articule politiques nationales et politiques internationales autour de décennies clés (les années 1920, les années 1970, les années 2000) a fait éclore l’idée d’une politique extérieure féministe. En ce début de la décennie 2020, la question des moyens à lui affecter fait débat. Les enjeux politiques de l’usage du concept à l’heure du retour des politiques de puissance doivent dès lors être dégagés.

Au fondement de la diplomatie féministe : la représentation féminine de l’État à l’étranger

7 Dans le discours fondateur de la Feminist Foreign Policy en 2014, Margot Wallström promeut trois concepts : « la représentation, les ressources, et le respect ». Ce jour-là, elle donne la prééminence au premier et situe son action prioritaire à l’échelle nationale : « La représentation, qui inclut l’influence sur la fixation de l’ordre du jour, commence par poser une question simple. Qui participe à la conduite de la politique étrangère – à tous les niveaux ? Cela commence au plus haut niveau, au ministère suédois des Affaires étrangères, où les quatre postes de haut niveau, deux ministres et deux secrétaires d’État, sont occupés par des femmes. Elle doit se poursuivre dans tous les autres secteurs du ministère : lorsque des ambassadeurs sont nommés, lorsque des médiateurs et leurs équipes sont envoyés sur des conflits, et lorsqu’un poste de cadre intermédiaire est pourvu » [6].

8 L’engagement pionnier de cette femme politique fait ressortir deux évolutions majeures, propices à la féminisation des métiers diplomatiques : le développement de l’État social en Occident et l’accès aux droits civiques. Si certains aspects du « modèle suédois » ont pu être remis en cause depuis plusieurs années, il n’en demeure pas moins que la Suède a fait partie de la première génération d’États majoritairement nord-européens à avoir donné le suffrage universel aux femmes (1921) et développé une politique sociale de rééquilibrage parental (imposition séparée des conjoints en 1971, indemnisation de l’assurance parentale en 1974), qui a favorisé leur insertion dans le monde du travail. Au-delà de ce cas national, les États scandinaves bénéficiaient, dès les années 1930, d’une image suffisamment positive et associée aux femmes pour que la majorité des très rares envoyées de l’époque fussent accréditées auprès des autorités de ces États : ce fut le cas de la plus célèbre d’entre elles, la Soviétique Alexandra Kollontaï, envoyée à Oslo (1927-1930), puis à Stockholm (1930-1945), mais aussi d’Isabel Oyarzábal de Palencia, première envoyée de l’Espagne (à Stockholm, fin 1936), de Ruth Bryan Owen, première envoyée des États-Unis (à Copenhague, 1933). Palma Guillén, envoyée du Mexique (à Copenhague, 1936), a demandé elle-même à être nommée au Danemark en raison de son intérêt pour sa législation sociale et son système éducatif [7]. Après 1945, la perception d’un environnement favorable à la constitution d’un « corps diplomatique féminin » a favorisé la nomination des premières ambassadrices d’États importants à Copenhague – Esther Herlitz pour Israël en 1966, Ruth Dobson pour l’Australie en 1974, Mehrangiz Dowlatshahi pour l’Iran en 1975, Nobuko Takahashi pour le Japon en 1980, Ding Xuesong pour la République populaire de Chine en 1982 –, ou à Stockholm pour l’Éthiopienne Judith Imru, en 1975.

9 Bien qu’elles fussent souvent surdiplômées, la première génération de femmes ambassadrices fut le fruit de nominations politiques et discrétionnaires. Elles n’étaient pas des diplomates de métier. La place du père, et au-delà, le rattachement à une dynastie familiale de diplomates ou de serviteurs de l’État, et l’appartenance à une élite sociale, aristocratique ou de notables, ont été, plus généralement, des paramètres propices à l’insertion des femmes, comme ils l’avaient été à l’époque moderne pour les hommes du continent européen [8]. On l’observe de manière empirique sur tous les continents, mais cela devra faire l’objet d’une recherche approfondie. L’une des toutes premières femmes chargées de mission à l’étranger, en l’occurrence à Berne en novembre 1918, la Lituanienne Jadvyga Tūbelienė, était issue de la famille aristocratique des Chodakowski [9]. La première femme ambassadrice indienne, nommée à Moscou en 1947, Vijaya Lakshmi Pandit, était issue d’une famille de brahmanes, les Nehru : son père Motilal la poussa, comme son frère, à s’engager en politique. Ce fut aussi le cas de l’Iranienne Mehrangiz Dowlatshahi d’ascendance qajar, dont le père, chef du protocole à la cour du shah, était sensible aux questions d’égalité entre femmes et hommes. La Japonaise Sadako Ogata, décédée en 2019, qui fut la première femme à accéder à la direction d’une agence onusienne, comme haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (1990-2010), présente une ascendance diplomatique impressionnante. Cette universitaire est en effet la fille de Toyoichi Nakamura, consul général du Japon dans les années 1930 [10], puis ambassadeur du Japon en Finlande, et, par sa mère, la petite-fille de Kenkichi Yoshizawa, représentant du Japon à la Société des Nations et ambassadeur du Japon en France en 1930 [11], devenu ministre des Affaires étrangères en 1932. À l’échelle du monde, les situations demeurent aujourd’hui très disparates dans toutes les régions, tributaires des traditions et du poids de la religion. Si l’Inde se distingue par un pourcentage important de femmes ambassadrices, la carrière de S. Ogata ne peut dissimuler la faiblesse persistante du nombre de de femmes japonaises ambassadrices.

10 D’autre part, quand Margot Wallström s’exprime comme ministre des Affaires étrangères, elle le fait au terme d’un processus de banalisation de la féminisation de cette fonction politique en Suède, puisque quatre femmes l’ont précédée à ce poste depuis trente ans [12], mais cette banalisation est loin d’être le cas à l’échelle du continent européen [13]. Que l’État puisse être représenté à l’étranger par une femme ne va toujours pas de soi dans certains États, car l’acte de représentation engage à la fois l’image que l’État entend projeter de soi à l’extérieur de ses frontières, et la manière dont cet État sera perçu dans le pays d’accueil. Or, historiquement, comme l’ont observé Leora Auslander et Michelle Zancarini-Fournel, « le genre de l’État n’est pas le genre de la nation. L’État est plutôt du genre masculin alors que la nation a une connotation féminine » [14]. La représentation officielle de l’État à l’étranger a longtemps été refusée aux femmes, à la suite d’une répartition genrée des tâches qui s’affirme au xix^e siècle quand la diplomatie se professionnalise. Néanmoins, cela n’empêcha pas les épouses d’ambassadeurs, voire les sœurs ou les filles, d’exercer un rôle social de représentation important auprès de leur mari, frère ou père.

11 Enfin, le choix par Margot Wallström de délivrer son intervention devant l’association Kvinna till Kvinna n’est pas le fruit du hasard. D’abord lancé comme un appel à soutenir les femmes de l’ex-Yougoslavie victimes de viols en 1993, ce réseau de solidarité s’associa deux ans plus tard à la section suédoise de la Ligue internationale des femmes pour la paix et la liberté (LIFPL), l’une des plus anciennes associations féministes créées en 1915 à La Haye. En prenant la parole devant Kvinna till Kvinna, Margot Wallström attire l’attention non seulement sur l’engagement de longue durée des associations féministes dans la promotion de la cause des femmes, mais aussi sur le fait qu’elles ont constitué, aux côtés du milieu journalistique et des cercles de propagande politique, le premier vivier des femmes en diplomatie. La dimension par essence transnationale de ces secteurs professionnels a permis à certaines femmes de se faire un nom à l’échelle internationale et de se construire une légitimité propice à leur nomination politique à des postes à l’étranger.

12 La Hongroise Rosika Schwimmer, née en 1877, militante issue de la LIFPL et éphémère représentante du Conseil national hongrois à Berne (1918-1919), est représentative de cette première génération d’ambassadrices dont l’expertise et la légitimité à s’exprimer sur les questions internationales puisent dans le militantisme politique, féministe et pacifiste [15]. L’Espagnole Isabel de Palencia, née en 1878, avait intégré en 1918 l’Asociación Nacional de Mujeres Españolas. L’Indienne Vijaya Lakshmi Pandit, née en 1900, a fait ses premières armes en politique auprès de Gandhi, lors des mouvements Satyagraha (manifestations non violentes) et occupé des responsabilités dans la All India Women’s Conference [16]. La Suédoise Agda Rössel, née en 1910, a vice-présidé l’International Federation of Business and Professional Women (BPW International) [17]. La Chinoise Ding Xuesong, née en 1918, a milité au sein de la Fédération pour l’émancipation des femmes de Chongqing, tout en étant membre du Parti communiste chinois dès 1937. L’Iranienne Mehrangiz Dowlatshahi, née en 1919, a été l’une des cofondatrices de la New Path Society (Jam’eyate Rahe Now) et l’une des six premières députées à s’être battues pour l’obtention des droits civils par les Iraniennes en 1963. Esther Herlitz, née en 1921, a milité au sein de la Women’s International Zionist Organization (WIZO). Dès cette époque, ces associations ont engagé avec les pouvoirs publics, tant à l’échelle nationale qu’internationale, une relation reposant sur le plaidoyer (advocacy) et la pression (lobbying), etc.

13 L’exposé de Margot Wallström en 2014 présente dès lors l’intérêt de faire prendre conscience de l’importance du pas franchi par les femmes en diplomatie depuis un siècle. En effet, quand la profession diplomatique s’est structurée au xix^e siècle, elle est demeurée l’apanage des hommes. Les femmes ont été cantonnées dans des tâches de dactylographe, puis de copiste jusqu’à la Première Guerre mondiale [18]. Elles ont ensuite évolué vers des fonctions de secrétaire administrative, de chiffreuse, d’archiviste ou documentaliste, puis de chancelier en consulat. L’ouverture des concours diplomatiques, qui leur ont permis d’accéder à des fonctions de secrétaire ou de rédactrice, a été très lente. Elle s’est faite à un rythme très variable selon les États, en 1918 au Brésil, en 1928 en France, en 1967 en Italie. Elle a souvent été marquée par la discontinuité comme en France et en Espagne. Le concours, ouvert en France en 1928, fut refermé dès 1931, les conditions pour s’y présenter devaient alors inclure la nécessaire « plénitude des droits civils et politiques » [19]. En Espagne, le concours, ouvert par le régime républicain en 1932, fut refermé en 1941 par un décret qui précisait explicitement que la première condition requise était d’« être homme » (ser varón) [20]. Les femmes françaises durent attendre l’après-1945 et les Espagnoles, l’année 1962, pour que le concours leur fût définitivement ouvert.

Le respect des droits des femmes à l’heure multilatérale : l’impulsion décisive des années 1970

14 La notion de « respect », qui figure dans le triptyque de Wallström, renvoie à l’objectif fondamental de la diplomatie féministe : le respect des droits des femmes [21]. Il est admis aujourd’hui que les organisations internationales ont occupé et occupent encore une place importante dans le processus pour obtenir le bannissement des pratiques oppressives et restrictives et la promotion de politiques. Les femmes ont donc pu jouir pleinement de leurs droits et participer à la gouvernance internationale. Encouragé par l’activisme féministe du xix^e siècle et les appels renouvelés à la reconnaissance de ces droits pendant la Première Guerre mondiale [22], l’engagement significatif de ces organisations, intergouvernementales ou privées, marque la décennie 1920.

15 Les féministes rassemblées dans le Conseil international des femmes (International Council of Women) lancent en 1925 à Genève un comité collectif permanent des organisations internationales de femmes (Joint Standing Committee of Women’s International Organisations) pour défendre leurs droits auprès de la Société des Nations (SDN) [23]. À l’échelle régionale, la sixième conférence panaméricaine, qui se tient à La Havane en 1928, institue la première organisation intergouvernementale de ce type, la CIM, Comisión Interamericana de Mujeres. La première, la Société des Nations, fait admettre les femmes dans la fonction publique internationale. L’article 7, §3 du Pacte fondateur précise que « toutes les fonctions de la Société ou des services qui s’y rattachent, y compris le Secrétariat, sont également accessibles aux hommes et aux femmes ». Ces dernières n’ont néanmoins accès qu’à des postes subalternes et aucune ne travaille au sein de la section politique, de la section économique et financière ou encore au sein de la section des mandats de la SDN [24]. De son côté, l’Organisation internationale du travail (OIT) impose un certain nombre de femmes dans le personnel du Bureau international du Travail (BIT) (art. 9, §3 de sa constitution).

16 Un saut qualitatif a lieu en 1945. Si quatre femmes seulement – dont trois issues du continent américain [25] – apposent leur signature sur la charte fondatrice de l’Organisation des Nations Unies, le préambule de cette charte affirme l’égalité des droits des hommes et des femmes et quatre articles – 1(3), 13, 55, et 76 – rejettent toute discrimination fondée sur la race, le sexe, la langue ou la religion. Jessie Street, qui fait partie de la délégation australienne, se bat pour que l’article 8 de la Charte reprenne l’article 7 du pacte genevois [26]. L’ONU s’engage plus avant en faveur de l’égalité des sexes : la résolution 11(II) du 21 juin 1946 institue une sous-commission qui deviendra la commission de la condition de la femme (Commission on the Status of Women – CSW), directement rattachée au Conseil économique et social (ECOSOC). Entre 1955 et 1975 s’ouvre un cycle de deux décennies, qui déstabilisent les fondements juridiques et culturels du système international. Apogée du processus de décolonisation et des luttes féministes, il culmine en 1975, avec l’Année internationale de la femme, lancée par l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) en 1972 [27]. Depuis 1959, en effet, l’ONU désigne régulièrement une « Année internationale » : entre 1959 et 1975, neuf années associées à une thématique particulière ont déjà été proclamées. La première Conférence mondiale pour l’année internationale de la femme se tient à Mexico, du 19 juin au 2 juillet 1975. Son organisation a été confiée à une diplomate finlandaise, Helvi Sipilä, première femme à avoir été nommée Secrétaire générale adjointe des Nations Unies, trois ans plus tôt. Inscrits dans ce contexte de désoccidentalisation du monde, les débats mettent en exergue le caractère immédiatement relatif et culturel de la défense des droits des femmes.

17 En effet, dès ce moment, fondateur pourtant sur le plan institutionnel, les limites d’une politique féministe qui se voudrait universelle, apparaissent. Marquée par les affrontements idéologiques et géopolitiques propres à la Guerre froide, la conférence de Mexico est le théâtre de la lutte entre trois groupes de pays bien déterminés, portant chacun une vision particulière de l’émancipation des femmes. Les pays du bloc de l’Ouest insistent particulièrement sur les questions d’égalité au sein des domaines de l’éducation et de l’accès aux postes à responsabilité. Ceux du bloc de l’Est relient la question du droit des femmes à celle de la paix, tandis que les pays du Groupe des 77, constitué au moment de la première Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), défendent l’idée que l’émancipation des femmes n’est possible que dans le cadre de l’instauration d’un nouvel ordre économique mondial [28]. En se référant à la Déclaration sur l’élimination de la discrimination contre les femmes adoptée par l’AGNU en 1967, la conférence de 1975 se prononce pour l’adoption d’une Convention sur l’élimination de ces discriminations, et argue qu’un instrument juridique international est nécessaire pour mener à bien les avancées en la matière [29]. En 1979, l’Assemblée générale adopte la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) lors de la conférence de Copenhague le 17 juillet 1980. L’ouverture à la signature du traité confirme les réticences des États musulmans, qui s’étaient déjà manifestés sur cette question, au nom du respect de la charia, lors de l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme en 1948 et du pacte relatif aux droits civils et politiques en 1966 [30]. Un comité d’expertes, le « comité CEDAW » [31], est créé en 1982 pour suivre l’application des mesures prises.

18 Aux côtés de l’ONU, les institutions européennes (Conseil de l’Europe, Union européenne) tiennent dans les années 1970 un rôle important dans la lutte contre les inégalités professionnelles entre les sexes même si, à l’instar des autres administrations, il leur faut mettre en conformité leurs pratiques internes avec leurs déclarations [32]. La Commission fait adopter trois premières directives sur l’égalité des sexes – sur l’égalité des rémunérations (1975) [33], sur l’égalité de traitement en matière d’emploi, de formation et de promotion professionnelle (1976) et sur la sécurité sociale (1978) [34]. Le Conseil de l’Europe institue un Comité pour l’égalité entre les femmes et les hommes (CDEG) et adopte en avril 1981 une recommandation relative à la participation équitable de femmes et d’hommes en son sein. En effet, en dépit de la survalorisation des grandes figures féminines de la mythologie de la construction européenne (Louise Weiss et Simone Veil), la présence des femmes à des postes clés reste, à cette date, encore faible au sein même des institutions européennes, même si la Française Catherine Lalumière occupe une place marquante comme première secrétaire générale du Conseil de l’Europe élue en 1989. Le rapport Equal Opportunities in the Commission of the European Communities, rendu public en octobre 1986, est ainsi sans concessions envers l’« apartheid sexuel » qui sévit à l’intérieur de la Commission européenne [35].

Entre développement et sécurité, quelles « ressources » pour la diplomatie féministe ?

19 À la charnière des années 2000, les institutions internationales (Union européenne, Conseil de l’Europe, ONU, Organisation mondiale de la santé, OIT, etc.) intègrent la perspective du « genre » dans leurs politiques et programmes [36]. Les premières initiatives ont ancré, prioritairement, ce type de politique dans le domaine du développement : la première agence onusienne créée, le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM, 1979), l’a été au sein du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Sa fusion en 2010 avec l’Institut international de recherche et de formation pour la promotion de la femme (UN-INSTRAW), le bureau de la conseillère spéciale pour la problématique hommes-femmes (OSAGI) et la division de la promotion de la femme (DAW) de l’ONU, dans l’agence ONU Femmes, va correspondre à un élargissement des ambitions.

20 Au terme du cycle des quatre conférences onusiennes de Mexico (1975), Copenhague (1980), Nairobi (1985) et Beijing (1995), le programme d’action de la conférence de Beijing a désigné « les femmes et les conflits armés » comme son cinquième objectif stratégique, et élargi le domaine d’action des politiques en faveur des femmes. D’autre part, les guerres de la première moitié de la décennie 1990 en ex-Yougoslavie et au Rwanda ont été marquées, comme dans les conflits antérieurs, par des actes systématiques de violence sexuelle à l’encontre des femmes et des filles [37]. Elles se distinguent néanmoins en conduisant à une évolution notable de la juridiction internationale. Qualifié, pour la première fois, de constitutif de crime de génocide en 1998 par le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) (affaire Akayesu), puis de crime contre l’humanité en 2001 par le Tribunal pénal international de l’ex-Yougoslavie (TPIY) (affaire Kunarac), le viol a été reconnu comme crime de guerre et crime contre l’humanité dans les articles 7 et 8 du Statut de Rome, qui a institué la Cour pénale internationale en 1998 [38]. Il a aussi été qualifié d’arme de guerre par la résolution 1820 du Conseil de sécurité, adoptée le 19 juin 2008. Ce faisant, ces instruments se sont inscrits dans le cadre d’un changement de paradigme intervenu dans les relations internationales avec la reconnaissance de la « dimension humaine » de la sécurité par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) de Vienne (1986-1989), puis le nouveau concept stratégique de l’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord), adopté en 1991, et l’Human Report de 1994 du PNUD [39]. La sécurité est devenue moins un enjeu de protection des États, des territoires et des sociétés que de protection des individus. Elle s’est alors déclinée dans tous ses aspects économiques, sociaux, environnementaux, alimentaires, sanitaires, etc. Toutefois, les références aux femmes dans les documents du Conseil de sécurité de l’ONU renvoyaient alors surtout à leur statut de victimes. Il n’y avait encore aucune suggestion relative à leur participation à la prévention et au règlement des conflits.

21 La Déclaration de Windhoek et le Plan d’action de Namibie du 31 mai 2000 marquent un nouveau tournant en réclamant l’égal accès et la participation des femmes à tous les processus de paix (maintien, réconciliation et consolidation de la paix) [40]. Le 31 octobre 2000, sous la pression des associations comme de la présidence namibienne du Conseil de sécurité, l’ONU fait un « saut qualitatif » en transformant les recommandations de la Conférence de Pékin de 1995 en une résolution du Conseil de sécurité : la résolution 1325 « Femmes, Paix et sécurité » [41]. Elle reconnaît l’impact particulier des conflits armés sur les femmes et les filles, mais entend œuvrer aussi pour la protection et la pleine participation de celles-ci aux équipes de négociations et aux accords de paix. L’égalité entre les hommes et les femmes est reconnue comme participant de l’établissement d’une justice sociale sans laquelle il ne peut y avoir de paix durable. Surtout, les femmes ne sont plus cantonnées dans un statut de victimes des conflits, mais se voient reconnu celui de participantes actives aux processus de paix. Dans ce cadre, la nouvelle agence ONU Femmes, créée en juillet 2010, a été appelée à se concentrer sur la définition des « bonnes pratiques » (standard practices) relatives à leur participation [42]. En 2015, l’ONU intègre le genre, soit l’égalité des sexes et l’autonomisation de toutes les femmes et de toutes les filles à travers le monde, comme le cinquième de ses 17 Objectifs de développement durable (ODD) dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030. Il est aussi explicitement mentionné dans dix des autres objectifs. En décembre 2016, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) met au point une série d’indicateurs pour évaluer l’intégration de la perspective de genre dans les politiques d’aide au développement (Manuel relatif au marqueur de la politique d’aide à l’appui de l’égalité hommes-femmes établi par le CADOCDE). Le centenaire de l’OIT est l’occasion de l’adoption du Plan d’action du BIT pour l’égalité entre femmes et hommes 2022-2025.

22 C’est donc dans ce contexte d’intégration du principe du genre dans la diplomatie multilatérale qu’un certain nombre d’États ont déclaré suivre une politique étrangère féministe à partir de 2014, avec des spécificités nationales. Si un État comme la France revendique une activité à large spectre, la loi destinée à renforcer une aide « genrée » adoptée en 2021, a souligné a contrario qu’elle faisait encore partie des États donateurs qui présentent le pourcentage le plus faible d’aide au développement visant l’égalité homme-femme (dans l’aide bilatérale ventilable au sein du Comité d’aide au développement de l’OCDE). Ceci la situe ainsi très loin derrière des États comme le Canada et de nombreux États européens [43].

23 Au Canada comme en Suède, la politique de sécurité a constitué un axe investi par la politique étrangère féministe, par ailleurs dotée d’un véritable cadre (Feminist Foreign Policy Framework – FFPF). Une question de fond porte sur la décision d’étendre cette perspective à l’ensemble des domaines de la politique étrangère avec ce que cela implique en termes d’engagement budgétaire. La réaction de Friedrich Merz, en plein débat sur la nouvelle politique de sécurité et de défense allemande, annoncée par le chancelier Olaf Scholz le 27 février 2022 dans son discours sur le « changement d’époque » (Zeitenwende), met le doigt sur les tensions suscitées par cette revendication. Est-il possible d’appliquer le critère du genre à toutes les politiques étrangères ?

24 Pour certains, mus par une vision traditionnelle, dont Friedrich Merz, la diplomatie féministe doit se cantonner dans des domaines éducatifs, humanitaires, sociaux et sociétaux, et ne pas conduire à prélever des ressources sur les budgets régaliens. En mai 2009, l’OTAN a pourtant intégré la dimension de genre dans ses opérations militaires et soutenu l’application des résolutions onusiennes. Un bureau de l’OTAN sur la dimension de genre (NATO Committee on Gender Perspectives) a été institué. D’autres détracteurs critiquent une politique étrangère féministe, essentiellement fondée sur l’aide au développement et tournée principalement vers les pays d’Afrique, comme un nouvel avatar néocolonial des politiques occidentales. La diplomatie féministe soulève aussi un certain nombre de problèmes liés aux spécificités qui lui sont prêtées comme le présupposé qu’un processus de paix serait plus inclusif, plus consensuel si des femmes en faisaient partie. Des critiques incisives se sont élevées à l’encontre d’une vision de l’action féministe des organisations internationales, qualifiée d’irénique et dénoncée comme une composante d’un discours lénifiant plus général sur la « bonne gouvernance » internationale [44]. Enfin, la contradiction n’épargne pas les politiques extérieures des États démocratiques qui se réclament de la diplomatie féministe, y compris un pays aussi en pointe sur le sujet que la Suède. Les organisations non gouvernementales ont dénoncé la reprise de ses ventes d’armes à l’Arabie saoudite, suspendues un temps. La montée des tensions avec la Russie a entraîné, en décembre 2020, l’augmentation de son budget militaire de 40 % entre 2021 et 2025, avec des arbitrages potentiellement défavorables aux politiques féministes. La diplomatie féministe attire ainsi l’attention sur les contradictions internes de certains États comme la Suède ou encore le Mexique où les violences contre les femmes demeurent endémiques. Son essor ne peut masquer les régressions des droits des femmes dans l’Union européenne même (Pologne, Hongrie).

25 Au demeurant, on dispose de peu de recul et de peu de rapports précis pour évaluer ce que représentent les conséquences de ces politiques sur l’évolution du système international. Si cet article souligne l’importance des années 2010 pour l’essor de la politique extérieure féministe, sa dimension historique montre que les trois domaines majeurs concernés ont suivi des temporalités différentes et de plus longue durée : pour la représentation (comme pour le suffrage universel), l’entre-deux-guerres franchit un pas décisif, les femmes ont en effet prouvé leur engagement au service de la défense nationale dans une guerre totale. En ce qui concerne la reconnaissance des droits des femmes, les pratiques et résolutions onusiennes, notamment après 1945 et dans les années 1970, ont été essentielles en permettant leur autonomisation au sein des droits de l’homme. Les années 1990-2000 ont favorisé l’intégration d’une perspective féministe dans les relations internationales que l’on estimait, alors, pouvoir pacifier durablement. Il est également difficile d’évaluer les conséquences de l’arrivée de femmes à des postes décisionnels tant à l’échelle nationale qu’internationale. Par exemple, la nomination d’une première présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a correspondu avec la représentation la plus équilibrée des femmes au sein de l’institution depuis sa naissance, mais on peut encore difficilement porter un regard complet sur l’effet de son arrivée. Enfin, la crise sanitaire mondiale, les tensions croissantes avec la Russie, puis l’invasion de l’Ukraine par celle-ci le 24 février 2022, ont eu des effets contradictoires : nouvel essor des violences domestiques, restriction des budgets, mais aussi reconnaissance du leadership féminin durant la crise et relance de l’agenda féministe par les organisations internationales. Un cas d’école a été fourni par la gestion de la crise sanitaire du coronavirus par des dirigeantes d’États aussi différentes qu’Angela Merkel (Allemagne), Jacinda Ardern (Nouvelle-Zélande), Mette Frederiksen (Danemark), Tsai Ing-wen (Taïwan) ou Sanna Marin (Finlande). Des analyses, pas nécessairement convaincantes, ont été développées dans le New York Times, Forbes, Vox, Harvard Business Review, Stanford Medicine et NBC News, qui expliquent que les pays dirigés par ces femmes s’en sortaient mieux que ceux dirigés par des hommes [45].

26 À l’échelle du siècle écoulé, les enceintes multilatérales ont été à la fois une caisse de résonance importante pour les revendications portées par les associations féministes, mais aussi le lieu où des droits ont été négociés et reconnus aux femmes. La naissance du slogan a sanctionné une décennie de combats et de conquêtes, qui, y compris en Europe, ne sont pas gravés dans le marbre de toute éternité. Chaque société demeure traversée de débats, en particulier relatifs à l’avènement de femmes à des postes de commandement et aux conséquences à long terme que cela peut avoir sur la vie sociale. L’annonce, en octobre 2022, de l’abandon de la politique étrangère féministe par le ministre des Affaires étrangères suédois, Tobias Billström, peu de temps après la présentation du nouveau gouvernement soutenu par les Démocrates suédois (Sverigedemokraterna) d’extrême droite, a marqué de manière symbolique la fragilité d’un des nouveaux combats du féminisme.